文化研究国际中心

侧记 暂时性跨国移工制度为何是国际劳动平权的难题?

  • 2022-06-02
  • Angelo

「法律、人权与跨国劳动力流动」主题系列之二:「暂时性跨国移工制度为何是国际劳动平权的难题?」活动侧记

张文祈(国立阳明交通大学科技法律研究所硕士生)

        2022年4月20日,由国立阳明交通大学文化研究国际中心、科技法律研究所主办的「法律、人权与跨国劳动力流动」主题系列工作坊之二:「暂时性跨国移工制度为何是国际劳动平权的难题?」于本校人社三馆101教室与线上同步举行。本次主题由中央研究院法律学研究所杨雅雯助研究员担任主讲人,并由国立阳明交通大学文化研究国际中心主任刘纪蕙教授,以及国立阳明交通大学科技法律研究所副教授邱羽凡共同担任主持人,主办单位并邀请到台湾海洋大学海洋政策硕士学位学程蔡沛伦助理教授、中央研究院博士后研究员Samia Dinkelaker博士,共同担任与谈人,共同就我国之移工制度劳动平权难题进行深入热烈的讨论。

        主讲人杨雅雯老师在演讲一开始即指出,台湾官方政策往往宣称国民待遇原则、公平正义原则的保障,在我国的移工亦享有平等的劳动保护,也一体适用我国大多数的劳动法规,但是在2013年两公约审查的结论中,审查委员仍提醒我国移工的权益仍遭忽视,显示出法律平等的承诺与移工现况之间仍存有落差。移工同时具备「外国人」、「劳工」的双重矛盾身分,因此在国家行使国境管制的公权力时,其平等权在结构上已经产生侷限与不稳定性。而经社文公约和ILO第111号公约皆已国内法化,外籍移工即应受工作权与劳动条件之保障,亦确立对外国人之劳动权的一般性平等保护。

  不过,杨雅雯助研究员进而指出,边境控制作为一种管制劳动力流动的劳动政策,对本国人与外国人的劳动权却得予以差别待遇,彼此之间便形成紧张、冲突的关系。在此结构性的背景下,尽可能地让劳工身分与外国人身分二领域分离,让劳动法的保障能够不受干扰地实践,即是目前人权法对移工保障所应提供的最佳指导原则。台湾暂时性移工制度于1992年制定,其政策目标可参照就业服务法第42条——旨在避免引进移工后将妨碍本国人之就业机会、劳动条件、国民经济发展及社会安定,而国家为了引进「稳定、健康、弹性又柔顺」的劳动力,透过跨国出入境流程过滤与控制,并将这个权力交到雇主与仲介手上,从强制定期契约、健康检查、禁止转职与行方控制四个措施观察,都显现国境管制未能与劳动平权之目的相互衡平。因此,杨雅雯助研究员最后提出建议,国境管制应止步于国境,随着移工入境后,应尽可能将其纳入一般劳动法、卫生防疫等法秩序来加以规范,方为保障我国、外国劳工劳动条件的根本之道!

        与谈人蔡沛伦老师先从国际公约的角度切入,指出我国已将数公约国内法化,解释两公约时的一般性意见亦能在国际人权公约体系中相互援引,其中的人权法义务则应包括三种类型:尊重、保护与实现。然而,未将《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》国内法化,使得我国的移工保障法制存有缺陷,目前至多只符合第一类型的义务。而移工议题除与人权、劳动法相关,亦涉及企业责任与僱佣关系的法领域。在国境管制的讨论上也可考虑扩张至国家主权的层次;人口流动的范畴则更涵扩移民、人口贩运或难民问题,因此国境管制除了作为劳工政策的一环,同时也具跨国组织犯罪防范、受害者援助和保障等目的。而各个国际组织近年透过硬法、软法在不同领域间的合作与推动,企图保障在跨国流动下的弱势族群,或强化国家之间的取缔与合作、政府人员的训练等,应得作为我国参考学习之方向。

        与谈人Dinkelaker博士首先回应在亚洲移民制度中,边境管制措施在控制劳动力的流动方面发挥关键功能,并成为剥削移工劳动力、实现利润最大化的技术,同时亦进一步指出,劳动力流动的控制已延伸至移民输出国。她以印尼之移工法规,以及招聘机构、政府机关和其他相关单位的手段为例,1990 年代经济危机之后,印尼政府始大规模采取暂时性移民政策,作为应对失业、创造外汇收入的措施,却持续遭致批评;之后陆续于2004 年、2017 年修订的新法规仍未能有效改善过高的服务费、强制或非法仲介等问题。此外,职前培训中心亦透过对移工的自由、自主性之过度限制和剥夺,来强化人力资源的管理,同时亦让移工提前对未来恶劣的工作条件做好心理准备。对此问题,Dinkelaker博士指出Jonathan Parhusip博士生所研究的「拒绝剥削体系」或值参考。此一体系诉诸于移工与其社群、非政府组织、非法仲介商和出租车司机之间的联结,方得以在跨国移工制度的不稳定性中「创造自由」。

        在综合讨论中,观众与主持人刘纪蕙教授与邱羽凡副教授均提出疑问,包括如何制度性的解决人力短期缺工问题,杨雅雯老师认为或可采行外展制度、国家间的直接引入;至于限制平等权或差别待遇的界线为何,则认应以劳动者身分为重心,或该行为是否出于「恣意」来进行判断。蔡沛伦老师则认应以法条中的原则和例外条款、必要性以及比例原则作为依归,同时配合政策评估和部会协调措施。就与会者所关心的具体改善移工处遇的政策问题,杨雅雯老师认为可以尽可能提高移工的居留权。Dinkelaker博士则建议应让移工在组织中取得自主、独立性和协商能力,同时确保其能在自身社群或交友圈中相互扶持,最后再次强调跨国比较与讨论的重要性,并将各国的文化和流动性纳入考虑,以促使国家能够寻找出更妥适的规范框架。